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      鎮江市強鎮擴權改革的實踐、問題和對策行政管理研究

      來源: www.xgymz.com 發布時間:2020-05-17 論文字數:29699字
      論文編號: sb2020051221293431018 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
      本文是一篇行政管理論文,本文以鎮江市 A、B、C 三個參與強鎮擴權改革實踐的經濟發達鎮為例,通過實地調研、資料查閱和理論分析,總結出試點鎮的主要做法:擴大管理權限,完善政府功能
      本文是一篇行政管理論文,本文以鎮江市 A、B、C 三個參與強鎮擴權改革實踐的經濟發達鎮為例,通過實地調研、資料查閱和理論分析,總結出試點鎮的主要做法:擴大管理權限,完善政府功能;重組扁平架構,整合編制資源;構建高效機制,提升履職效能。試點鎮取得了階段性成效:區域經濟發展活力提升,社會民生保障持續改善,企業群眾辦事便捷高效。但是,改革不會一蹴而就,改革試點中出現的諸如擴權放權的合法性問題、擴權放權的合理性問題、利益調整導致沖突問題、權力行使能力不足問題等,給強鎮擴權改革提出新的挑戰。

      第 1 章   緒論

      1.1   研究背景及意義
      1.1.1   研究背景
      鄉鎮政府是我國行政管理體制內最基層的行政機關,直接面向最廣大的人民群眾,是基層矛盾和現實問題的最先發現者、直接面對者和最終解決者,是上令下達、下情上傳的重要節點和紐帶,在學習和貫徹落實黨的方針政策、國家法律法規等方面發揮著至關重要、不可替代的作用。改革開放以來,隨著城鄉日益統籌發展、新型城鎮化建設持續深入推進,全國各地陸陸續續發展起一批經濟發達鎮。無論城鎮化水平還是產業特色,無論第二產業還是第三產業,無論區域地位還是人口密度,無論行政地位還是文化地位,這些鄉鎮都顯著優于、高于、強于周邊其他鄉鎮,有些經濟發達鎮已經成為縣域的“次中心”。但是,“責任大、權力小、功能弱、效率低”已經成為經濟發達鎮必須直面的發展困局,傳統的鄉鎮行政管理體制已經難以滿足當前區域經濟社會快速發展和社會治理復雜多變的現狀,再加上資源緊缺、環境惡化等問題疊加,一定程度上制約了經濟發達鎮的發展進程。
      為破解鄉鎮政府經濟調控職能和社會管理職能普遍存在的職能弱化、權責利分配不均等問題,破除傳統基層行政管理體制的制約,加快基層政府治理轉型,提高公共服務質量和企業、群眾滿意度,強鎮擴權改革的探索實踐在全國各地漸進式地展開了。2000年,廣東省在全國率先啟動了強鎮擴權試點改革。隨后,浙江省后來居上,改革力度大、覆蓋面廣,取得了較大成功,產生了良好示范和帶動效應。緊接著,河北、四川、安徽、山東等省份也積極借鑒廣東省和浙江省的改革經驗,在財政、稅收、行政審批服務和城市規劃等方面下放部分經濟管理和社會管理權限至試點的經濟發達鎮,開啟了強鎮擴權改革。
      .........................

      1.2   國內外研究現狀
      改革,是全球政府部門運行中司空見慣的歷史進程。隨著全球三次工業革命對政治、經濟、文化、社會的深度顛覆,政府改革的特殊性越來越突出,呈現出新的發展特征。改革力度和幅度加大,顛覆傳統的改革層出不窮;改革領域擴大,意識形態領域、社會性質領域都有涉及。自 1980 年以來,不同的意識形態和社會形態下,世界各國出現了各種政府改革理論,但都很難達成共識,各種改革思潮及理念之間天然的分歧和矛盾往往難以平衡和協調。盡管如此,無論是理論的需要還是現實的需要,進行政府改革相關的理論研究仍十分必要。好的改革應該是平衡的、協調的,或者其中的不平衡、不協調可以進行適當的調適。展望未來,隨著 5G、人工智能、區塊鏈等新技術的推廣和應用,政府改革有望呈現新的變化,相關理論研究仍將長期進行。
      1.2.1   國外研究綜述
      長期以來,政府改革和社會治理始終是西方政界和學術界的研究熱點和焦點。B·Guy Peters 的著作《政府未來的治理模式》是這一領域的權威論著。作者旁征博引,對比古今中外,全球轟轟烈烈的政府改革運動第一次被系統、全面、深刻地評價。作者認為傳統政府治理有六項主要特征:政治中立的公務員制度、層級制和規則、永久性和穩定性、制度化的公務員制度、內部管制以及平等。針對傳統政府治理模式,出于不斷提高效益、效率和效能的考慮,無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家,都進行了不同程度的改革。作者把這些改革分為打造四種政府,適用于不同的政府體制[1]。Vincent  Ostrom 認為,“重塑政府”的行政體制改革,應在美國地方政府得以推行,能交給市場的部分都應交給市場,改革應以優化服務為導向,覆蓋多方面:地方政府組織形式上要多樣化,政府權力上要縱向分權,政府內部管理要企業化,公共產品和服務對象上要以顧客化導向,提供公共產品和公共服務上要民營化等[2]。Leach·R 和 J·Percy-Smith 認為,政府“地方管理”應該轉向政府“地方治理”,公共產品和公共服務的提供要讓市場參與,讓更多民營成分參與,讓更多民間社會組織參與,地方應逐步從中央分權和分工,并避免造成政府機構臃腫[3]。Stoker·G 認為,府際分權應倡導“新地方主義”,上級政府不僅要將權力下放給地方政府,而且要統籌兼顧方方面面的利益和訴求,把資源和權力的控制權、分配權、調度權,下放到社會組織、民間協會、社區乃至每個公民[4]。Tony Bovaird 和 Elke Loeffler 認為,公共服務可以由社會組織、社區和用戶共同提供,但更需要關注服務水平、驅動因素和潛在影響,在某些領域,向市場和社會的放權需要保持謹慎,在放權之前要做充分的評估,在放權之后要定期評估其效果,確保實現公共服務的質態優良[5]。
      圖1.1  技術路線圖
      ........................
       
      第 2 章   概念界定和理論闡述
       
      2.1   相關概念
      2.1.1   強鎮擴權
      “強鎮擴權”是簡政放權的一種形式,是一種針對鄉鎮的行政管理體制改革,2000年始于廣東省,學術界的研究約始于2007年。目前,學術界對“強鎮擴權”還未形成統一的概念性解讀。本文引用孫廣琦對強鎮擴權的定義,認為該定義能比較全面完整地囊括其理論和實踐內涵,即“強鎮擴權,通常是指市(縣)級政府將事權、財權和人事權適度下到經濟強鎮,使鎮級政府也能享有部分縣級經濟社會管理權限的一種創新改革措施,以解決經濟強鎮財權事權不對等的矛盾和權限束縛的制約,有效激發基層政府活力,釋放體制創新的紅利,從而促進城鄉統籌發展和推進新型城鎮化進程的政府管理體制改革模式”[32]。強鎮擴權從涉及部門上看,主要是縣政府和鎮政府兩級之間;從內容和本質上看,是公共權力的縱向調整和再分配,鎮政府權力擴大必然帶來縣政府權力縮??;從實施目的上看,歸根到底要看改革是否有利于推動鎮級經濟發展。在公共權力從縣政府下放到鎮政府的同時,還應配套有一系列的改革機制和舉措,完善鎮政府的體制機制,實現對權力的約束和監管,并能動態收到改革效果的反饋,最終激發強鎮發展動力,推動可持續發展。
      2.1.2   經濟發達鎮
      (1)黨和國家相關部門的定義。2010年,中央編辦等六部委印發《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》首次公開使用“經濟發達鎮”這一表述,文件中確定了全國13個省首次開展國家級經濟發達鎮行政管理體制試點改革。2016年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》,從黨和國家官方層面首次認可這一概念,文件中從人口和經濟規模兩方面定義經濟發達鎮為“吸納人口多、經濟實力強”的鄉鎮[33]。此外,全國各省都先后出臺文件,建立了經濟發達鎮試點鎮名單,其中江蘇省第一批20個試點鎮(含鎮江市A鎮)、第二批29個試點鎮(含鎮江市B、C鎮)。
      (2)學術界的定義。目前,學術界對“經濟發達鎮”還未形成統一的概念性解讀,能追溯到的相對較早的研究從2011年開始;之后五年,學術界掀起一股“經濟發達鎮”研究熱潮。楊勇認為,除了經濟總量和人口密度等標準外,還應增加產業結構指標、從業人員比例,要可以量化,以江蘇省經濟發達鎮為例,第二產業、第三產業產值占GDP比重應超過90%,第二產業、第三產業從業人員占總就業人員比重應超過65%[34]。梅仕峰認為,經濟發達鎮應同時具備經濟、收入、規模、人口、產業、城建等特點,應該經濟水平高,居民收入高;城市具有一定規模,人口龐大;經濟發展水平高,產業發展特色明顯;城鎮化水平高,基礎設施較為完善[35]。
      ............................

      2.2   相關理論
      2.2.1   重塑政府理論
      公共管理理論是公共管理學領域最基礎和經典的學科基礎。1980年之后,英國、美國、澳大利亞、新西蘭等西方國家遭遇了措手不及的財政赤字危機、政府信任危機和績效管理危機,西方學者在公共管理理論基礎上,與時俱進地發展出新公共管理理論,以應對各類危機。新公共管理理論借鑒了經濟學中的經濟人、自利人等部分假定和交易成本等部分理論,強調市場的主導作用,強調使用企業管理的方法論,強調經濟價值的存在性、重要性、優先性,且有多個分支理論[39]。
      本文主要聚焦的是新公共管理理論的分支“重塑政府理論”。1993年,時任美國總統克林頓上臺后,根據國內實際情況,順應時代潮流,開啟了大規模的政府改革,即著名的“重塑政府運動”?;谥厮苷碚?,美國副總統戈爾牽頭起草并發表了戈爾報告,戈爾報告不僅成為克林頓政府推動政府改革的重大舉措,而且成為新公共管理理論發展歷程中的重大事件,并對其他拉丁美洲、亞洲、東歐以至非洲國家的政府改革產生深遠影響[40]。重塑政府理論認為,政府改革要做好三件事:第一,重塑定位政府的角色,轉變政府職能;第二,向企業化政府轉型;第三,必須提高行政效率。政府改革應“掌舵”而非“劃槳”,成為起催化作用的政府;授權且服務,成為放權的政府;應在公共服務提供環節引入競爭機制,成為競爭性政府;應打破照章辦事的常規,成為有使命擔當的政府;應按績效管理思維統籌可用財力,成為講究效果的政府;應以民為本而非以官為本,成為服務民眾的政府;應積極組織收入而不浪費,成為有為而廉潔自律的政府;應預防而非治療,成為有預見性的政府;應從等級制到協作制,成為分權而高效的政府;應通過市場化力量推動改革,成為以市場為導向的政府[41]。
      ............................

      第 3 章   鎮江市強鎮擴權改革的探索實踐 ................................. 15
      3.1   改革動因分析.......................................... 15
      3.1.1   城鎮化發展的內生訴求........................... 16
      3.1.2   縣域發展的外部驅動............................ 16
      第 4 章   鎮江市強鎮擴權改革中存在的問題及原因分析 ................ 26
      4.1   存在的問題.............................. 26
      4.1.1   擴權放權的合法性問題.................................... 27
      4.1.2   擴權放權的合理性問題.................................. 28
      第 5 章   深化強鎮擴權改革的對策建議 ............................. 35
      5.1   注重法律和制度的引領................................... 35
      5.1.1   完善法律法規................................... 35
      5.1.2   健全制度配套................................ 35

      第 5 章   深化強鎮擴權改革的對策建議

      5.1   注重法律和制度的引領
      5.1.1   完善法律法規
      無論中央和國家層面,還是省、市、縣等地方層面,都要給予強鎮擴權改革合法性問題更多的關注,擴權放權程序是否依法合規、內容是否有法可依、爭議處理方式是否適當等等,逐步提高強鎮擴權改革實踐的法治化程度。國家層面,隨著改革推進,建議盡快從法律層面賦予試點鎮各類行政主體地位,使擴權放權有法可依,有章可循。省級及以下層面,建議根據《立法法》有關規定和各省實際情況,由省級立法機關作出授權規定或制定相應規范。例如廣東省探索出臺《縣鄉(鎮)事權改革若干規定》,通過地方立法的方式,規范省級以下基層政府事權,厘清縣鎮兩級職能定位、財權和事權重點,形成系統、安全、規范的雙向約束機制,為強鎮擴權改革保駕護航。建議江蘇省和鎮江市在不違反國家法律法規前提下,出臺相關地方性法規,或研究制定地方政府規章,為擴權放權提供法律依據,明確試點鎮的執法主體地位,為強鎮擴權改革提供更加完善的法律保障,增強試點市、縣、鎮在法律認可、指導和監督中推進改革的“安全感”。 
      5.1.2   健全制度配套
      在試點改革時,作者認為改革探索中出現的與現行法律條款沖突的情況,雖然不完全合法,但合乎全面深化改革的國情,應對此給予充分的包容。在合法性存在瑕疵的時候,縣級政府或職能部門應通過地方性制度配套來為改革背書。建議在擴權放權過程中,權力來源部門應制定權力行使標準化清單,明確法律依據、類型類型、受理條件、辦理流程、所需資料清單等具體細節,把標準化清單作為擴權放權的附件,一并下達給承接權力的試點鎮。這樣做的好處顯而易見,權力來源部門能夠有效進行相關業務指導,掌握放權工作的主動性,避免權力的曲解和濫用;也能有效鼓勵承接權力試點鎮的積極性;還能為今后放權提供操作樣本,使下放和承接權力能便捷高效,更能無縫銜接。承接權力的試點鎮能夠有章可循,更好地行使權力。此外,承接權力的試點鎮政府應組建強鎮擴權改革領導小組,建立會商、會辦、幫辦機制,政府向審批和執法部門充分授權,增強“前臺”的服務功能和公信力,讓擴權放權用權更加徹底、更加高效、更能服務于當地經濟發展和社會治理。
      圖2.1  扁平化組織理論模型示意圖
      ..............................
       
      第 6 章   結論與展望

      6.1   結論
      強鎮擴權改革作為基層政府提升治理能力的重要創新舉措,已在全國各地綜合實力較強的經濟發達鎮進行有效試點。強鎮擴權改革的動因來自城鎮化發展的內生訴求、縣域發展的外部驅動、政府職能轉變的政策推動。通過強鎮擴權改革,試點鎮的經濟社會管理權限穩步擴大,“責任大、權力小、功能弱、效率低”的困境有效改善,其中,比較具代表性的是浙江模式和廣東模式。
      本文以鎮江市 A、B、C 三個參與強鎮擴權改革實踐的經濟發達鎮為例,通過實地調研、資料查閱和理論分析,總結出試點鎮的主要做法:擴大管理權限,完善政府功能;重組扁平架構,整合編制資源;構建高效機制,提升履職效能。試點鎮取得了階段性成效:區域經濟發展活力提升,社會民生保障持續改善,企業群眾辦事便捷高效。但是,改革不會一蹴而就,改革試點中出現的諸如擴權放權的合法性問題、擴權放權的合理性問題、利益調整導致沖突問題、權力行使能力不足問題等,給強鎮擴權改革提出新的挑戰。
      本文結合試點鎮實際,分析出現上述問題的法律和制度階段性滯后、服務型政府轉型不到位、府際關系之間利益博弈、干部隊伍建設相對落后等原因。針對試點鎮面臨的困境,在國內外政府改革和社會治理經驗借鑒的基礎上,提出具體對策建議:注重法律和制度的引領,完善法律法規,健全制度配套,強化權力監督;注重放權與用權的銜接,因地制宜“放得下”,實事求是“接得住”,科學統籌“用得好”;注重利益與格局的平衡,凝聚改革共識,協調兼顧各方,引導全員參與;注重能力與素質的提升,加強業務保障,強化隊伍建設,激勵實干擔當。
      參考文獻(略)

      原文地址:http://www.xgymz.com/xzgllw/31018.html,如有轉載請標明出處,謝謝。

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