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      ZJ市地方政府債務問題MPA研究

      來源: www.xgymz.com 發布時間:2020-05-17 論文字數:0字
      論文編號: sb2020051221165431017 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
      本文是一篇MPA論文,本文以地方政府債務(含顯性債務和隱性債務)為研究對象,結合實例數據,探究了 ZJ 市的真實債務負擔情況。特別是對 ZJ 市地方債務存在的問題、問題成因進行了深入分
      本文是一篇MPA論文,本文以地方政府債務(含顯性債務和隱性債務)為研究對象,結合實例數據,探究了 ZJ 市的真實債務負擔情況。特別是對 ZJ 市地方債務存在的問題、問題成因進行了深入分析,得出解決我國地方政府債務問題標本兼治的思路框架。本文主要得出以下結論:(1)結合對 ZJ 市實際進行政府債務狀況的全面分析,如果僅以顯性債務計,ZJ 市債務負擔一般。但考慮到隱性債務后,ZJ 市總體債務負擔已遠超通常債務控制警戒線。再進一步研究,這種債務現狀加大了平臺公司轉型的難度,易引起地方兌付危機,增加了社會穩定的隱患,惡化了區域經濟發展環境。并對地方政府債務形成的原因進行深入分析,指出財政體制是根本原因,行政管理體制和債務管理體制不健全均助長了債務無序擴張。

      第 1 章 緒論

      1.1 研究背景
      我國正處在城市化快速發展階段,國家提出實施新型城鎮化戰略,地方都在加快經濟社會發展步伐。但分稅制改革帶來中央和地方財權與事權的失衡,地方財力遠不足支撐城市公共事業的發展,政府舉債建設已經成為特殊體制和特定形勢下的現實選擇。但很長一段時間內,我國地方政府沒有舉債權,于是地方融資平臺成為地方政府投、融資業務的代理人。從內部看,我國現行的財政體制、行政管理體制和債務管理體制的不完善,也促使地方政府舉債力度不斷加大。
      2017年以前,中央政府一直在保增長與防風險的兩難選擇中權衡并相機抉擇,導致我國的地方政府債務監管政策不斷在松緊之間徘徊。在此期間,我國地方政府屢屢突破政策邊界,通過對地方融資平臺頻繁擔保和增信以及政府購買服務、明股實債的PPP和產業基金等多種方式增加政府支出責任,債務規??焖贁U張。2017年以后,中央堅決采取“開前門”和“堵后門”并舉的措施,多部委從需求端、供給端雙管齊下,政策執行效力明顯增強,有效遏制了地方政府債務的野蠻增長。中央政府在“堵后門”的同時,不斷放開地方政府發行債券,2009年以來先后經歷了“財政部代發代還”、“地方自發、財政部代還”和“地方自發自還”三種形式。開始我國地方政府債券的發行額度較低,直到2015年我國新預算法生效后,地方政府舉債只能通過發行政府債券。財政部2015年底開始了為期三年的政府債務置換,即以省為單位發行地方債券在限額內對前期甄別確認的地方通過非政府債券方式借入的政府債務進行置換。在此背景下,地方政府債券發行規模2015年起大幅飆升并持續維持在高位。從償債資金來源來看,專項債券占比逐漸增加。從資金用途來看,新增債券占比逐步提升,2018年債務置換進入尾聲,并開始出現再融資債券。從發行地區來看,地方債務風險地區不平衡,經濟較發達地區發債規模較大,但西部地區債務風險較高[1],個別地區超過警戒線。
      ...............................

      1.2 研究目的及意義
      1.2.1 研究目的
      本文以地方政府債務為研究對象,通過對ZJ市政府債務狀況的深入分析,找出存在的問題及成因,提出優化地方政府債務管理的政策建議。希望通過本文的研究能夠為當前社會關注的政府債務特別是隱性債務的處理思路提供一定的理論支持,同時為我國政府債務負擔較重的地級市財政、經濟的健康可持續發展提供良好的解決途徑。
      1.2.2 研究意義
      (1)理論意義
      由于特色的財政分權制度、行政考核體制和宏觀經濟形勢等,我國地方政府債務存在的問題及成因遠比西方發達國家復雜。當前我國地方政府債務公開還不完全透明,使得我們無法獲得全面的地方政府債務數據信息。國內相關的定量研究主要向兩個方向發展,一個方向是研究政府顯性債務,主要基于國家審計署 2013年公布的地方政府債務審計結果,基礎數據時間過于久遠,遠不能反映近年來政府債務監管政策頻發背景下的地方政府債務發展的復雜形勢。另一個方向是基于公開城投債券數據向城投市場化轉型方面研究,又有“隔靴撓癢”之感,沒有觸及根本性問題。2017 年來,隱性債務逐漸進入大家視野,并成為債務化解的關鍵。本文按照“政府債務=政府顯性債務+政府隱性債務”的基本思路,利用“地方政府債券+發債城投有息負債數據”對地方政府債務總量進行研究,提供了一種新的研究視角,有助于解決目前地方政府債務理論研究整體性不足、經驗研究解釋力較弱的問題。
      圖 3.2 2018 年 ZJ 市、JS 省及全國地方政府顯性債務負擔對比
      ......................

      第 2 章 相關概念和理論基礎

      2.1 相關概念
      2.1.1 地方政府債務
      地方政府債務是指地方政府作為債務人,由于過往支出大于收入形成的在某個時點上的赤字總和。包括基于法律或合同的顯性債務和政府在道義上負有償付責任的隱性債務。處理地方政府債務問題首先要有比較清晰的歸類,根據時間不同,地方政府債務一般采用以下兩種分類與統計口徑。
      一是 2013 年國家審計署對地方政府債務進行審計時提出的分類,地方政府性債務被分為:政府負有償還責任、政府負有擔保責任以及政府可能負有一定救助責任的債務。在這種分類中,政府債務特指政府負有償還責任的債務,除此以外的政府性債務統稱政府或有債務。隨著 2018 年底,我國地方債置換,即以政府債券置換非政府債券形式存在的存量政府負有償還責任的債務基本結束??梢哉J為,按照該口徑,現行我國地方政府債務等同于地方政府債券。根據債務資金的償還來源,地方政府債券包括一般債券和專項債券。其中一般債券是為無收益的公益性項目發行的政府債券,納入一般公共預算管理,償債資金來源為一般公共預算收入。專項債券是為具有一定收益的公益項目發行的政府債券,還款資金來自政府性基金收入或公益項目對應的專項收入,納入政府性基金預算管理。從募集資金用途角度,可以將地方政府債券分為新增、置換和再融資債券。新增債券是純新發行債券,主要用于資本性支出。置換債券是以政府債券置換非政府債券形式存在的地方政府債務,而再融資債券是對政府債券自身的“借新還舊”。
      二是根據表現形式,地方政府債務可分為地方政府顯性債務和隱性債務。地方政府顯性債務也就是第一種分類的“地方政府負有償還責任的債務”,指地方政府在債務限額和預算管理計劃內發行的地方政府債券,簡稱“地方債”(在本文中“地方政府負有償還責任的債務”和“地方政府顯性債務”、“地方政府債券”和“地方債”等均為同一概念)。在法定政府債務限額外,地方政府任何違法違規或變相舉借的債務均為隱性債務。近年來,政府債務第一種分類方式較少使用。
      圖 3.1 2015-2018 年 ZJ 市政府顯性債務余額及債務負擔情況
      ..........................

      2.2 理論基礎
      2.2.1 委托代理理論
      20世紀30年代美國經濟學家伯利和米恩斯最早提出委托代理理論。該理論核心內容是在委托-代理關系中,代理人代表委托人的利益行使部分決策權。這一理論早期主要在公司治理領域應用,而今學者們越來越廣泛的將其用于政治和公共管理領域。在委托-代理關系中,一方面,委托人和代理人之間利益不一致。在“經濟人”假設下,委托人和代理人的目標都是實現自身利益最大化,委托人的收益取決于代理人的努力程度和工作實績,而代理人的收益則取決于委托人的認可程度及支付的相應報酬,由于雙方利益存在一定的沖突,代理人可能會偷懶,甚至會為了謀取私利置委托人的利益于不顧。另一方面,委托人和代理人之間信息不對稱。在委托-代理關系中,委托人將具體事務執行權授予代理人,自己往往并不直接參加具體事務的管理,也就不能及時了解代理人完成代理事務的努力程度,在委托人制定公司治理規則時就可能存在盲目性。正是這種信息不對稱使得代理人可以使用自己的信息來過分追求自身利益,導致委托人或其他代理人的利益受損。
      這一理論可以部分解釋政府債務擴張的原因。根據我國行政體制,地方政府具有雙重代理人身份。
      第一,在中央政府與地方政府之間,中央政府為委托人,地方政府是代理人。
      在中央和地方之間的委托-代理關系中,盡管中央政府享有領導權和一些地方事務的審批權,但通常中央政府將具體的經濟、社會建設活動委托給地方政府。兩者之間的目標存在某些差異。中央政府旨在最大程度地提供普惠式公共產品,為人民提供與經濟發展水平相適應的社會福利,目標是實現社會穩定和經濟可持續發展。地方政府的首要直接目標是實現中央政府的目標,間接目的是最大限度地提高地方政府官員的個人利益(包括政治和經濟利益)。為加強對地方政府的激勵,中央政府通常通過制定各種考核指標(習慣偏重于經濟類指標)來評價地方官員,然后施加獎懲。但是,由于地方政府主導地方經濟和社會建設,央、地之間信息不對稱的存在,使得中央政府難以準確評估地方政府投資決策的必要性。因此地方政府的行為很可能觸發“道德風險”,比如盲目追求 GDP 增長,政府投資貪大求全,搞政績工程,增加財政支出負擔。同時由于存在信息不對稱,中央政府在考核地方官員時往往不能做到全面準確,一般就是通過地方政府對中央交付任務的完成優劣為參考依據來確定地方官員的升遷調免,這都導致地方政府債務不斷擴大。
      .............................

      第 3 章  ZJ 市地方政府債務及處理現狀 ........................... 1
      3.1 ZJ 市區域經濟發展概況 ............................... 18
      3.2 ZJ 市地方政府債務狀況 ..................................... 18
      第 4 章  ZJ 市地方政府債務成因分析 ................................ 37
      4.1 財政體制是根本原因 ........................................... 37
      4.1.1“財權與事權”相匹配的財政體制尚未有效建立 .............................. 37
      4.1.2 不完善的轉移支付制度對均衡地區間財力的作用有限 ..................... 39
      第 5 章  妥善處理地方政府債務問題的建議 ............................................. 45
      5.1 加快融資平臺市場化轉型 ..................................... 45
      5.1.1 分類推進融資平臺公司市場化轉型 ............................ 45
      5.1.2 結合國有企業改革推動融資平臺轉型 ........................ 46

      第 5 章 妥善處理地方政府債務問題的建議

      5.1 加快融資平臺市場化轉型
      融資平臺是中央和地方財權、事權不匹配的產物,在這一現狀沒有根本改變之前,政府不可能與融資平臺完全脫鉤,故融資平臺轉型不可能一蹴而就。但融資平臺是地方政府隱性債務的主要載體,從長期來看化解地方政府債務的主要任務之一就是做好融資平臺轉型,規范其功能定位,由政府主導向市場主導轉變,與地方政府信用脫鉤[42],剝離政府融資職能和政府融資代理人角色。具體來講:
      5.1.1 分類推進融資平臺公司市場化轉型
      對現有融資平臺公司依法分類實施市場化轉型,當前要清理注銷一批、整合重組一批、市場轉型一批、存續規范一批。依法分類對現有融資平臺公司實施市場化轉型。對于僅承擔公益項目融資任務且債務償還主要依賴財政資金的“空殼”融資平臺公司,按照法律程序予以清理和撤銷。對于兼有政府融資和公益項目建設、運營職能的“實體”融資平臺公司,剝離其政府融資職能,通過兼并重組整合資源,轉型為公益類國企,接受政府委托進行基礎設施和公共服務等公益項目建設;對于按照市場化方式運營、承擔一定政府融資職能的“經營類”國企,支持其為當地經濟發展繼續發揮作用,但不得再替政府融資。
      5.1.2 結合國有企業改革推動融資平臺轉型
      一是完善公司法人治理結構,健全現代企業制度。政府融資平臺過去普遍缺乏市場化經營體制,類似于政府下屬行政機構。而政企分開是融資平臺轉型的重要基礎,地方政府可以作為出資人行使投資者權利,以出資額為限承擔有限責任,由“管理職能”向“監督職能”過渡,使用市場手段而不是行政手段指導融資平臺發展。完善現代公司治理體系,按照市場化原則,支持融資平臺作為獨立法人主體自主運營、自負盈虧。要確定好轉型后地方政府與企業之間的債務界限,防止將企業債務風險轉嫁給政府。按隸屬關系,各級政府和部門對融資平臺轉型后的公益類國企實行全面的績效考核管理,確保國有資產資源保值增值,防止平臺公司轉型過程中的國有資產流失。二是優化融資平臺股權結構,激發經營活力。積極推進混合所有制改革,鼓勵政府融資平臺通過股權轉讓、增資擴股、合資經營等方式引入民間資本,通過資本重組激發業務活力。對于符合條件的融資平臺公司,探索試點銀行以市場化方式參與債轉股。
      ............................
       
      第 6 章 結論與展望

      6.1 研究結論
      本文以地方政府債務(含顯性債務和隱性債務)為研究對象,結合實例數據,探究了 ZJ 市的真實債務負擔情況。特別是對 ZJ 市地方債務存在的問題、問題成因進行了深入分析,得出解決我國地方政府債務問題標本兼治的思路框架。本文主要得出以下結論:
      (1)結合對 ZJ 市實際進行政府債務狀況的全面分析,如果僅以顯性債務計,ZJ 市債務負擔一般。但考慮到隱性債務后,ZJ 市總體債務負擔已遠超通常債務控制警戒線。再進一步研究,這種債務現狀加大了平臺公司轉型的難度,易引起地方兌付危機,增加了社會穩定的隱患,惡化了區域經濟發展環境。并對地方政府債務形成的原因進行深入分析,指出財政體制是根本原因,行政管理體制和債務管理體制不健全均助長了債務無序擴張。
      (2)對于像 ZJ 市這樣的政府高杠桿地區債務問題的解決思路。本文提出治理地方政府債務要分輕重緩急,堅持標本兼治。治標主要是做好融資平臺轉型和隱性債務規模壓降及債務平滑,要徹底解決地方政府債務困境,需要從體制與制度層面入手,主要是深化財政體制、行政管理體制和債務管理體制改革。
      參考文獻(略)

      原文地址:http://www.xgymz.com/fanwen/MPA/31017.html,如有轉載請標明出處,謝謝。

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